La negociación del Tratado de Reciprocidad Comercial de 1934 entre Cuba y los Estados Unidos (I)

El Tratado de Reciprocidad Comercial en tiempos de Machado

La política internacional de «buena vecindad» inaugurada por la administración estadounidense de Franklin D Rooosevelt iba a tener en el problema cubano su desafío más trascendental. Cuba, en el subcontinente americano, acaparaba las más significativas inversiones estadounidenses y era un mercado importante para los productos norteamericanos de exportación. Además los Estados Unidos, a través de Cuba, ejercían una fuerte influencia en el mercado azucarero mundial. En aquellos momentos de grave recesión económica y de intensa competencia comercial con las potencias europeas, Washington necesitaba consolidar su dominio sobre el mercado del azúcar.

El modelo político cubano construido sobre los cimientos de la Enmienda Platt, necesitaba de un reacomodo para enfrentar los cambios a los que estaba abocado el mundo hacia los años 30. Nuevas y viejas palancas van a ser movidas: la coerción terrible que imponía la Enmienda Platt va a ser utilizada para forzar un cambio en la mentalidad de la élite criolla mientras que un proyecto de reforma constitucional así como la perspectiva prometedora de un nuevo Tratado de Reciprocidad Comercial con los Estados Unidos, eran el anuncio de una nueva época.

El 5 de mayo de 1933 Benjamín Sumner Welles asumió el cargo de embajador de los Estados Unidos en Cuba cuando la dictadura de Gerardo Machado enfrentaba una fuerte crisis en todos los ámbitos. Welles ofreció unas declaraciones iniciales que hicieron pensar a los analistas de la prensa que era posible la reconstrucción económica del país como primer paso hacia la solución del problema político. El propio Welles había señalado que sus principales objetivos eran materializar un nuevo Tratado de Reciprocidad Comercial y un inédito plan de cuotas azucareras.[1]

El embajador estimaba que el esperado Tratado de Reciprocidad debía ser aprobado por el Congreso norteamericano por lo que se requería de algún tiempo. Este último supuesto daría lugar a lo que sería una real política de chantaje económico por parte de Washington.

De hecho, aunque aparentemente no se evidenciaban contradicciones profundas en los modos de apreciar la realidad nacional por parte de Welles y Machado, en la práctica el dilema estaba planteado. Sobre la base de los arreglos con la parte norteamericana había que diseñar un nuevo modelo político: ¿machadista?, ¿oposicionista? ¿Qué vendría primero: los arreglos económicos o los políticos? ¿Podrían simultanearse ambos acuerdos? o en última instancia, ¿servirían las ofertas que ofrecían los tratados económicos para imponer el orden político conveniente a Washington?

El 11 de mayo el nuevo embajador norteamericano presentó sus cartas credenciales y leyó un discurso en el que sostuvo la conveniencia de firmar un flamante Tratado de Reciprocidad Comercial para hacer frente a la depresión económica mundial: «Mi gobierno ha estimado que un factor esencial para el restablecimiento mundial es la concertación de convenios comerciales recíprocos entre las naciones para la restauración rápida del comercio internacional».[2]

Los onerosos aranceles aplicados por los Estados Unidos estaban asfixiando a las economías latinoamericanas y habían creado situaciones complicadas al sur del Río Bravo. El azúcar cubana estaba limitada en sus posibilidades de expansión por cuenta de estos aranceles por lo que se imponía que Washington suscribiese convenios comerciales que garantizaran un control efectivo sobre los productos que entraban en su mercado. Se estudiaba otra forma de dependencia comercial.

Welles había sido instruido desde un primer momento por el gobierno norteamericano para que fomentase la mediación política entre gobierno y oposición. Asimismo esta propuesta se complementaba con la intención que tenía la administración Roosevelt de desarrollar nuevos tratados de reciprocidad comercial:

• Usted establecerá que este gobierno, como parte de su política general al negociar tratados de reciprocidad comercial con otras naciones del mundo, está deseoso de considerar las bases de un Tratado de Reciprocidad Comercial entre los Estados Unidos y Cuba que, según nuestro entender, pudiera resultar ventajoso a los dos países. Usted puede decir que este gobierno tiende a creer que un mejoramiento en las condiciones comerciales de Cuba habría de resultar en un inmediato alivio de la inquietud popular y de la agitación política. [3]

Esta sugerencia según se desprende del informe, fue aceptada por Machado porque Welles siguió la táctica de prometerle una ayuda material efectiva que permitiese una rápida recuperación económica de forma tal que «la población olvidaría el terrible período de agitación política».[4]

El historiador Oscar Pino-Santos maneja la hipótesis de que las adecuaciones proteccionistas de la Reforma Arancelaria aplicadas por Machado como represalia a los elevados aranceles a los productos cubanos en el mercado estadounidense, fueron utilizadas por el dictador para lograr la revisión del Tratado de Reciprocidad Comercial. Podemos afirmar que Machado estimó que con la presencia del nuevo Embajador en Cuba había llegado el momento de recoger los frutos de su política y entrar a negociar cuanto antes el anhelado Tratado Comercial. Welles, por su parte, dio a conocer desautorizadamente detalles de las posibles cláusulas de dicho tratado: «Que mi gobierno estudiaría la posibilidad de un reajuste en cuanto a importaciones de la azúcar cubana y que resultaría muy beneficioso para el pueblo cubano, la estabilización de precios concernientes a este producto».[5]

En tanto Machado por intermedio de Orestes Ferrara, su Secretario de Estado, tan pronto conoció por Welles que se gestaba la aprobación del convenio de Reciprocidad Comercial, cedió a la presión de sectores nacionales más estrechamente vinculados al capital norteamericano. Según Welles: «Se me dio la seguridad de que a cambio del comercio bajo intereses recíprocos, Cuba garantizaría prácticamente el monopolio de los productos norteamericanos en el mercado cubano (…). El Secretario de Estado hizo hincapié en abolir toda restricción o impuesto que disminuya la importación norteamericana».[6]

Fue precisamente Welles quien indujo a Machado a valorar la idea de que primero vendría el espaldarazo económico de Washington, y que posteriormente tendrían lugar paulatinos cambios políticos desoyendo las instrucciones que tenía de convocar a inmediatas negociaciones políticas entre gobierno y oposición.

Un futuro construido sobre las bases de un nuevo Tratado de Reciprocidad Comercial les impidió apreciar las realidades presentes y creó evidentes malentendidos. El primer malentendido por parte de Machado fue pensar que como resultado de su Reforma Arancelaria, Washington había accedido a reducir los aranceles al azúcar lo que en lo adelante le permitiría maniobrar en el plano político y superar las dificultades presentes. El segundo malentendido, en este caso de Welles, fue considerar que la dictadura machadista podía tomar un respiro por medio de concesiones económicas para luego acceder a negociar una reforma constitucional. No contaron con el estado de rebeldía latente en las masas. El espejismo de estos políticos se nutría de burdas ambiciones materiales, dejando a un lado los factores de orden subjetivo. Según Welles: «Los acuerdos económicos con recíprocos intereses para ambas naciones no sólo revivirá a Cuba sino que nos dará prácticamente el control de un mercado que hemos estado perdiendo durante los últimos años».[7]

Orestes Ferrara, secretario de Estado cubano, llevaba un tiempo bregando por la aprobación de un nuevo tratado que abriese las puertas al azúcar nacional en el mercado norteamericano y en una oportunidad expresó ser contrario al mal remedio que habían tenido que asumir fomentando nuevas industrias con la Reforma Arancelaria de 1927.

La posibilidad de un viraje automático en las condiciones económicas del país hizo que tanto Welles como Machado se lanzaran a la búsqueda de soluciones por el camino equivocado desconociendo la revolución que ardía bajo sus pies. Inclusive testimonios tanto de Machado como de Ferrara establecen que ni siquiera Welles le refirió la necesidad de convocar a elecciones para el año 1934 y que sólo les habló de concertar un arreglo de tipo económico.

Ahora bien, como Welles debía mantener vivas las esperanzas de un acuerdo económico, se inició a partir de ese momento, una loca carrera entre el Departamento de Estado norteamericano y el gobierno de Gerardo Machado. Este último presionando para hacer efectivas las cláusulas de un nuevo tratado comercial y ley de cuotas azucareras, mientras Welles orquestaba toda una fábula para convencer a Machado de que la bonanza económica estaba al doblar de la esquina.

El embajador norteamericano cuando supo que su colega cubano en Washington, Oscar Cintas se reuniría con el secretario de Estado, Cordell Hull, ansioso por obtener ventajas comerciales, en telegrama del 13 de mayo señalaba: «Aprovechando esta situación sería propicio que se le informe al embajador isleño que nuestro gobierno ha tomado en consideración los primeros pasos para un tratado comercial de mutuo acuerdo y con interés común para ambas naciones (…) creo necesario que una preliminar discusión, en términos generales, de nuestras futuras relaciones comerciales ayudará a que el gobierno cubano nos ofrezca ventajas en este terreno».[8]

Welles había dado prioridad a los aspectos económicos en la solución de la crisis cubana y estimulado, en las esferas del gobierno machadista, la ilusión de una rápida recuperación del país. No satisfecho con los resultados de estos intercambios de opiniones, en telegrama del 16 de mayo al Secretario de Estado informó que tenía la intención de comenzar, de manera informal, conversaciones para las negociaciones del futuro acuerdo comercial entre Cuba y los Estados Unidos. No recibió contraorden alguna por este paso dado.[9]

El 18 de mayo la prensa nacional recogía las declaraciones de Welles a la Prensa Asociada en el sentido de que las conversaciones preliminares para precisar «las bases generales para futuras negociaciones» sobre la revisión del Tratado de Reciprocidad Comercial comenzarían dentro de pocos días. El Embajador prefirió calificar estos encuentros «de tentativa, para aclarar la atmósfera». Mientras que el resultado definitivo de las negociaciones dependerían a su juicio de dos consideraciones:

1. La decisión del Secretario de Agricultura americano en cuanto al azúcar, de acuerdo con la Ley de Auxilio Agrario a fin de proporcionar la aprobación de ventajas básicas.
2. La seguridad que habría de obtener el Presidente de los Estados Unidos del Congreso en cuanto a una legislación que lo capacitara para negociar conciertos recíprocos comerciales.[10]

La fórmula «anzuelo» estaba lista, el panorama político nacional determinaría hacia dónde mover el cordel. Mientras tanto Welles alentaba este proyecto, Machado hacía lo mismo para obtener ventajas de tipo económico. Uno y otro comenzaron a ganar tiempo para materializar sus objetivos.

Welles, que ya se había comprometido a comenzar conversaciones con funcionarios del gobierno cubano para estudiar aspectos de un futuro Tratado de Reciprocidad Comercial, participó en tres encuentros con altos dirigentes gubernamentales en el palacete veneciano sito en el reparto Vedado, residencia de Orestes Ferrara. Ferrara mismo presidió la comitiva del gobierno que también estuvo integrada por Eugenio Molinet, secretario de Agricultura, Octavio Averhoff, secretario de Hacienda, Ramiro Guerra, secretario de la Presidencia y Viriato Gutiérrez, senador de la República. Por la parte norteamericana estaban el embajador Welles, el attaché comercial y el primer Secretario de la embajada.

La prensa destacó la relevancia de estos encuentros que no pasaron de ser más que simples escarceos; trascendió que se había «entrado en materia con datos en la mano»[11].Según Orestes Ferrara virtualmente se completó un proyecto de Tratado de Reciprocidad Comercial tan pronto como las peticiones de Cuba fueron abordadas en tres sesiones.[12]

Welles, por su parte, el 25 de mayo informaba de estas conferencias al Secretario de Estado norteamericano explicándole que se habían abordado las concesiones que el gobierno cubano haría a cambio de otras de parte de los Estados Unidos: «He percibido una gran disposición del gobierno cubano a permitir a Estados Unidos muchas ventajas en relación con nuestras exportaciones en la agricultura y nuestros productos manufacturados».[13]

El embajador le advirtió que se trataba sólo de intercambiar puntos de vista pues los Estados Unidos no estaban todavía en condiciones de realizar ninguna propuesta oficial. Por su parte, Machado también ofreció su versión sobre lo discutido en el palacete veneciano de Ferrara:

• Cuba estaría dispuesta a beneficiar los productos americanos sobre los de cualquier otro país yendo si era preciso hasta comprar en los Estados Unidos todo aquello que consumiera y no pudiera producir. A cambio de esto solicitábamos una reducción en el arancel azucarero, la fijación de una cuota para ese producto, bonificación en el arancel del tabaco y en aquellos frutos que Cuba produce en el invierno y que debían entrar al mercado americano sin pagar derechos.[14]

Queda una incógnita histórica a despejar: ¿por qué se suspendieron estos encuentros relativos al reordenamiento económico del país?, ¿Acaso el estado de violencia reinante hizo que cambiasen el carácter de las discusiones de económicas a políticas?, ¿Sería que no hubo un entendimiento en firme entre las partes actuantes? ¿Habría resultado que no valía la pena adentrarse en detalles de un posible tratado comercial el cual no había sido aprobado por el Congreso norteamericano?

Por su parte, el embajador señalaba que la última entrevista tendría lugar el próximo día «hasta que me vea imposibilitado de continuar por el venidero viaje del señor Ferrara a Londres».[15] Aunque es un factor a considerar, no podemos asumir que tan sólo porque Ferrara se dirigía a Londres las conversaciones se suspendieron. Orestes Ferrara como se puede observar en citas anteriores, era un defensor de la presencia masiva de productos norteamericanos en nuestro mercado y un rival de los experimentos con nuevas industrias. Pensaba que el país debía retrotraerse a la relación económica de los primeros años de la República. Por esas razones, pensamos que Welles debió haber tenido un aliado en Ferrara en las discusiones que se desarrollaron en casa de este último relativas al nuevo Tratado de Reciprocidad Comercial en estudio. En su libro Hora de decisión, Welles lo señala.[16] Nosotros entendemos que la suspensión se debió a que la administración Roosevelt presionó para que se adelantase los arreglos políticos como condición para entrar en arreglos de tipo económico. En esos momentos el secretario de Estado norteamericano, Cordell Hull, entendía que: «La perspectiva de un incremento de las ventajas económicas es una golosina que no debe ser otorgada hasta que el gobierno cubano haya adoptado pasos positivos y satisfactorios para acabar con el desasosiego presente».[17]

Al parecer también hubo desacuerdos porque el gobierno de Machado, después de la Reforma de 1927, había adquirido compromisos con la Asociación de Comerciantes e Industriales. Aunque realmente no todos los funcionarios del gobierno cubano eran partidarios de continuar favoreciendo a estos sectores, de hecho tampoco se les podía lanzar a la ruina inmediata.[18]

Machado había propuesto comprar en el mercado estadounidense todo aquello que no pudiéramos producir y esto evidentemente no podía ser del agrado del imperialismo que pretendía inundar nuestro mercado de sus productos, algunos de los cuales habían sido desplazado después de la Reforma Arancelaria de 1927. A Washington no le resultaba satisfactorio otorgarle concesiones económicas demasiado amplias al régimen machadista en medio de la ola de violencias que sacudía al país la cual alarmaba a la opinión pública norteamericana, tampoco consideraban ceder tan fácil un mercado que debían de reconquistar para dar alivio a la crisis de superproducción capitalista. Fue por ello que de inmediato el centro de la actividad diplomática de Welles pasó al orden político nacional y quedaron relegadas las discusiones sobre un nuevo Tratado de Reciprocidad Comercial.

Notas:

[1] Diario de La Marina, 5 de mayo de 1933, p.1.

[2] Diario de La Marina, 12 de mayo de 1933, p.1.

[3] Foreign Relations of the United States (FRUS). 1933. Volumen V, p.285.

[4] Ibídem

[5] Ibídem

[6] Ibídem

[7] Ibídem, p.290.

[8] Ibídem, p.291.

[9] Diario de la Marina, La Habana, 18 de mayo de 1933, p.1.

[10] Diario de la Marina, La Habana, 25 de mayo de 1933, p.1.

[11] Charles A. Thomson: The Cuban Revolution: Fall of Machado. Foreign Policy Reports. December 18, 1935. En: Archivo Nacional de Cuba. Fondo: Especial, legajo 13, no. 2401.

[12] FRUS. 1933. Volume V, p.293.

[13] Gerardo Machado. Memorias. Ocho años de lucha. Ed. Históricas Cubanas. Serie: Historia y biografías, Miami, Florida, 1982 p.74.

[14] FRUS. 1933. Volume V, p.293.

[15] Sea que hubiera sido condición natural en él o resultado del antagonismo que despertaba en su espíritu la oposición popular, el hecho es que la vida humana había perdido todo valor para Machado. Los miembros de su gabinete, excepto uno, lo servían incondicionalmente y ejecutaban sus órdenes. (…) La excepción era su Secretario de Estado, el Doctor Orestes Ferrara. En: Sumner Welles: Hora de decisión. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1945, p.236.

[16] Bryce Wood. The making of the Good Neighbor Policy. The Norton Library, New York, 1967. p.61.

[17] Según el presidente cubano: «Él [se refiere a Welles] traía un plan, un tratado, ya casi redactado, en el cual se estipulaban todas las aspiraciones máximas de su país sin tener en cuenta más que eso, sin contar con la realidad cubana, o peor todavía, contra ella. El intento era volvernos a colocar como en 1925 y restaurar el coloniaje antiguo. Y mi gobierno frente a ese intento detuvo las negociaciones (…) Pero ese tratado era la negación de mi obra. Cierto que favoreciendo al azúcar se favorecía a los azucareros —casi todos extranjeros— pero a costa del pequeño agricultor, del ganadero, del industrial en pequeña escala (…) Favorecerla a costa de otras industrias es doblemente dañino». Gerardo Machado. Ob. cit., p.74.

[18] Respecto a si era procedente haber adelantado esas negociaciones con la administración machadista, Torriente admitió eran necesarias pero que «lo más urgente para Cuba en esos momentos era resolver su crisis política, ya que la coincidencia de ésta con la económica traería de nuevo la revolución».

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